關于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明

——2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上

第十二屆全國人大常委會副委員長 李建國

各位代表：

我受第十二屆全國人大常委會委托，作關于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明。

一、制定監(jiān)察法的重要意義

（一）制定監(jiān)察法是貫徹落實黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措

深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署。改革的目標是，整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。深化國家監(jiān)察體制改革是組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，必須打破體制機制障礙，建立嶄新的國家監(jiān)察機構。制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的內在要求和重要環(huán)節(jié)。黨中央對國家監(jiān)察立法工作高度重視，習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對此提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務委員會和中央全面深化改革領導小組多次專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察相關立法問題，確定了制定監(jiān)察法的指導思想、基本原則和主要內容，明確了國家監(jiān)察立法工作的方向和時間表、路線圖。黨的十九大明確提出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施。”監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律。制定監(jiān)察法，貫徹落實黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，對于創(chuàng)新和完善國家監(jiān)察制度，實現(xiàn)立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大、影響深遠。

（二）制定監(jiān)察法是堅持和加強黨對反腐敗工作的領導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系的必然要求

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。我們推進各領域改革，都是為了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，鞏固黨的執(zhí)政基礎、提高黨的執(zhí)政能力。以零容忍態(tài)度懲治腐敗是中國共產黨鮮明的政治立場，是黨心民心所向，必須始終堅持在黨中央統(tǒng)一領導下推進。當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，與黨風廉政建設和反腐敗斗爭的要求相比，我國的監(jiān)察體制機制存在著明顯不適應問題。一是監(jiān)察范圍過窄。國家監(jiān)察體制改革之前，黨內監(jiān)督已經實現(xiàn)全覆蓋，而依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察對象主要是行政機關及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。在我國，黨管干部是堅持黨的領導的重要原則。作為執(zhí)政黨，我們黨不僅管干部的培養(yǎng)、提拔、使用，還必須對干部進行教育、管理、監(jiān)督，必須對違紀違法的干部作出處理，對黨員干部和其他公職人員的腐敗行為進行查處。二是反腐敗力量分散。國家監(jiān)察體制改革之前，黨的紀律檢查機關依照黨章黨規(guī)對黨員的違紀行為進行審查，行政監(jiān)察機關依照行政監(jiān)察法對行政機關工作人員的違法違紀行為進行監(jiān)察，檢察機關依照刑事訴訟法對國家工作人員職務犯罪行為進行查處，反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力。同時，檢察機關對職務犯罪案件既行使偵查權，又行使批捕、起訴等權力，缺乏有效監(jiān)督機制。深化國家監(jiān)察體制改革，組建黨統(tǒng)一領導的反腐敗工作機構即監(jiān)察委員會，就是將行政監(jiān)察部門、預防腐敗機構和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的工作力量整合起來，把反腐敗資源集中起來，把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來，攥指成拳，形成合力。三是體現(xiàn)專責和集中統(tǒng)一不夠。制定監(jiān)察法，明確監(jiān)察委員會的性質、地位，明確“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關”，從而與黨章關于“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監(jiān)督專責機關”相呼應，通過國家立法把黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領導的體制機制固定下來，構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

（三）制定監(jiān)察法是總結黨的十八大以來反腐敗實踐經驗，為新形勢下反腐敗斗爭提供堅強法治保障的現(xiàn)實需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，以雷霆萬鈞之勢，堅定不移“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑。在深入開展反腐敗斗爭的同時，深化國家監(jiān)察體制改革試點工作積極推進。根據黨中央決策部署，2016年12月，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，經過一年多的實踐，國家監(jiān)察體制改革在實踐中邁出了堅實步伐，積累了可復制可推廣的經驗。根據黨的十九大精神，在認真總結三省市試點工作經驗的基礎上，2017年11月，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，國家監(jiān)察體制改革試點工作在全國有序推開，目前，省、市、縣三級監(jiān)察委員會已經全部組建成立。通過國家立法賦予監(jiān)察委員會必要的權限和措施，將行政監(jiān)察法已有規(guī)定和實踐中正在使用、行之有效的措施確定下來，明確監(jiān)察機關可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施開展調查。尤其是用留置取代“兩規(guī)”措施，并規(guī)定嚴格的程序，有利于解決長期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國的決心和自信。改革的深化要求法治保障，法治的實現(xiàn)離不開改革推動。通過制定監(jiān)察法，把黨的十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中形成的新理念新舉措新經驗以法律形式固定下來，鞏固國家監(jiān)察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠。

（四）制定監(jiān)察法是堅持黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，堅持走中國特色監(jiān)察道路的創(chuàng)制之舉

權力必須受到制約和監(jiān)督。在我國，黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關等，都在黨中央統(tǒng)一領導下行使公權力，為人民用權，對人民負責，受人民監(jiān)督。在我國監(jiān)督體系中，黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察發(fā)揮著十分重要的作用。黨內監(jiān)督是對全體黨員尤其是對黨員干部實行的監(jiān)督，國家監(jiān)察是對所有行使公權力的公職人員實行的監(jiān)督。我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員，這就決定了黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性。這種把二者有機統(tǒng)一起來的監(jiān)督制度具有鮮明的中國特色。黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，在加大反腐敗力度的同時，完善黨章黨規(guī)，實現(xiàn)依規(guī)治黨，取得歷史性成就。完善我國監(jiān)督體系，既要加強黨內監(jiān)督，又要加強國家監(jiān)察。深化國家監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會，并與黨的紀律檢查機關合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權和監(jiān)察權，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監(jiān)察三個全覆蓋的統(tǒng)一的權力監(jiān)督格局，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制，為實現(xiàn)黨和國家長治久安走出了一條中國特色監(jiān)察道路。同時要看到，這次監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度，也體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化，是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒，是對當今權力制約形式的一個新探索。制定監(jiān)察法，就是通過立法方式保證依規(guī)治黨與依法治國、黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，將黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，不斷提高黨和國家的監(jiān)督效能。

（五）制定監(jiān)察法是加強憲法實施，豐富和發(fā)展人民代表大會制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。在總體保持我國憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權威性的基礎上，十三屆全國人大一次會議對憲法作出部分修改，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定，實現(xiàn)了憲法的與時俱進。這次憲法修改的重要內容之一，是增加有關監(jiān)察委員會的各項規(guī)定，對國家機構作出了重要調整和完善。通過完備的法律保證憲法確立的制度得到落實，是憲法實施的重要途徑。在本次人民代表大會上，先通過憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，及時將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進一步具體化，是我們黨依憲執(zhí)政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。監(jiān)察法草案根據憲法修正案將行使國家監(jiān)察職能的專責機關納入國家機構體系，明確監(jiān)察委員會由同級人大產生，對它負責，受它監(jiān)督，拓寬了人民監(jiān)督權力的途徑，提高了社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化水平，豐富和發(fā)展了人民代表大會制度的內涵，推動了人民代表大會制度與時俱進，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠意義。