中共能有效地實(shí)現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo),除了不斷強(qiáng)化自身的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平之外,還需要制度化的機(jī)制來將黨和國家連接起來,使黨的意志能有效變成國家的政策,并保證各部門有效執(zhí)行這些政策。在眾多的機(jī)制中,有三個(gè)機(jī)制很有特色,也很重要。
第一個(gè)機(jī)制就是領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制。2013年12月,中共十八屆三中全會召開后僅一個(gè)月,中共成立了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)——全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,由習(xí)近平親自擔(dān)任組長。對于不了解中國政治的人來說,可能很難理解,為什么一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長要由總書記來擔(dān)任,而且整個(gè)小組的規(guī)格如此之高,政治局7名常委中有4人在其中任職。
中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組廣泛存在于黨和國家政治運(yùn)行過程中,發(fā)揮著議事、協(xié)調(diào)等功能,極為重要,也極為特殊。這些領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量很多,既有常設(shè)性的,也有臨時(shí)性的,它們是黨政系統(tǒng)常規(guī)治理方式之外的補(bǔ)充,擁有跨部門的協(xié)調(diào)權(quán)力。小組負(fù)責(zé)人的級別越高,“小組”協(xié)調(diào)和執(zhí)行能力也更強(qiáng)。例如,2006年,國家成立“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革部級協(xié)調(diào)工作小組”。由于涉及部門繁多,醫(yī)改方案久拖不決。2008年12月20日,國務(wù)院提升了小組的規(guī)格,批準(zhǔn)醫(yī)改協(xié)調(diào)小組升格為醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組,時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理的李克強(qiáng)親自掛帥。消息一出,媒體紛紛用“新醫(yī)改駛?cè)肟燔嚨馈眮硇稳菥o接而來的醫(yī)改新進(jìn)展。
正因?yàn)槿绱耍泄彩藢萌腥珪蟪闪⒌娜嫔罨母镱I(lǐng)導(dǎo)小組會有如此高的規(guī)格,小組負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。作為全面深化改革的“神經(jīng)中樞”,自成立以來已經(jīng)舉行11次會議,先后共審議了包括《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》在內(nèi)的至少50個(gè)文件,通過了不少“重量級”方案,也啃下了很多改革阻力較大、多年都啃不動的“硬骨頭”。司法體制改革是目前深改組關(guān)注最多的議題。11次會議中有7次會議均涉及這一改革的相關(guān)內(nèi)容,先后通過的相關(guān)方案和意見多達(dá)12個(gè)。
從全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行中,我們也可以看出,中共的重要決策均是先在專門的小組中擬訂方案,然后再提交政治局常委會和政治局審議通過,相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體落實(shí)。中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組是中共實(shí)現(xiàn)對國家和社會全面領(lǐng)導(dǎo)的重要機(jī)制之一,是黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人與各職能部門之間的橋梁。作為相關(guān)職能領(lǐng)域頂層的每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組,都領(lǐng)導(dǎo)著一批黨、政、軍機(jī)構(gòu)。中國政治生活中的所謂“歸口管理”一般都是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)小組制度來實(shí)現(xiàn)的。
第二個(gè)機(jī)制是黨組制度。2015年1月16日,中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議,專門聽取全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組匯報(bào)工作。習(xí)近平在會上強(qiáng)調(diào),黨中央對全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),很重要的一個(gè)制度就是在這些機(jī)構(gòu)成立黨組。黨組是黨中央和地方各級黨委在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的組織機(jī)構(gòu),是實(shí)現(xiàn)黨對非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式和制度保證。
黨組是黨的各級委員會在非黨組織中的派出機(jī)關(guān)。作為派出機(jī)構(gòu),黨組和黨委不同,黨委是選舉產(chǎn)生,黨組則不是由選舉產(chǎn)生,而是由同級黨委指派,并接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。正是通過黨組,黨能有效地實(shí)現(xiàn)對各種非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。以人大為例,在人民代表大會閉會期間,由設(shè)立在人大常委會內(nèi)部的黨組來貫徹黨的意志,黨組成員一般由委員長、黨員副委員長(地方人大常委會由主任、黨員副主任)加秘書長組成。在實(shí)際工作中,人大常委會黨組在相當(dāng)程度上就是人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨組實(shí)際上是同級黨委和人大常委會之間的一個(gè)連接通道,同級黨委的決定通過黨組變成人大常委會的實(shí)際行動,人大常委會的相關(guān)請示和匯報(bào)也通過黨組傳遞到同級黨委。盡管黨組和同級黨委分屬于人大和黨兩個(gè)不同的系統(tǒng),但從黨內(nèi)關(guān)系來說,同級黨委和黨組之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。
第三個(gè)機(jī)制是中共領(lǐng)導(dǎo)人在國家機(jī)構(gòu)中任職。例如,習(xí)近平是黨的總書記和中央軍委主席,但同時(shí)他也是國家主席和國家軍委主席,其他政治局常委則分別擔(dān)任國務(wù)院總理、全國人大常委會委員長、全國政協(xié)主席、中央黨校校長、中央紀(jì)委書記、國務(wù)院副總理等。
通過這三種機(jī)制,中共有效克服了分權(quán)體制下可能出現(xiàn)的相互否決、治理低效的弊端。就像弗朗西斯·福山所言,美國的兩黨制使美國政治周期性地陷入兩極分化,而其分權(quán)制衡機(jī)制使得政治體制的某一個(gè)部分能相對輕易地阻撓其他部分,從而形成“否決政體”,整個(gè)體制都受制于否決權(quán)。在分立性政府的情況下,政黨無法有效地協(xié)調(diào)立法機(jī)構(gòu)與行政部門之間的關(guān)系,從而形成政治僵局,甚至導(dǎo)致聯(lián)邦政府有時(shí)不得不“關(guān)門歇業(yè)”。從1977年到1996年19年間,聯(lián)邦政府曾關(guān)門17次,幾乎平均每年關(guān)門一次,最近一次是在2013年10月。當(dāng)時(shí),法國《世界報(bào)》刊登一篇評論,題目是:《杰斐遜,快醒醒!他們已經(jīng)變成了白癡!》。相比而言,中共的黨政體制不僅能根據(jù)長期目標(biāo)進(jìn)行決策,并能夠在決策的制定和實(shí)施過程中不被利益集團(tuán)所俘獲,而且可以通過黨的系統(tǒng)有效協(xié)調(diào)立法和行政,以及不同行政部門之間的關(guān)系,使政策的制定和執(zhí)行更加流暢。